法国应急管理体制的特点

法国与我国的行政管理体制有一定相似性，其在应急管理体制方面的做法对我国有一定的借鉴参考作用。纵观法国的应急管理实践，基本上形成了中央政府统一领导、内政部门综合管理、专业部门协同参与、事件处置分级响应(省级以上中央垂管、基层市镇属地管理)的运作体制。

主要应急救援力量

法国拥有直接隶属于内政部公民保护和危机应对总局管辖的国家应急援助部队。国家应急援助部队属军事力量，但归内政部管辖，约有近3000人的规模，分布在全国几个大区的救援基地，应急援助部队下设若干民事保护大队，负责不同区域的综合应急救援行动。国家应急援助部队配备有应急航空队、矿山救援队等专业力量以及确保后勤保障和交通运输的辅助力量。在每个国家应急援助部队的基地，均配备有一定数量的直升机，配合援助部队开展各类急难险重的救援任务。此外，国家应急援助部队还配备有一定数量的危化品及矿山救援专业人员，专门负责工矿企业重特大安全生产事故和危化品泄露等方面的应急救援任务。

法国的消防队伍构成了突发事件应急救援力量的主体，全国各地大约有各类消防员25.2万名。消防队伍在业务上接受内政部公民保护与危机应对总局的统一领导，分为军队现役、职业和志愿三种。全国共有95个省级灾害救援指挥中心、3600个消防站，另设3个职业特勤救援支队。法国消防队伍除了负责常规的救火、应急救援以外，还承担急救的任务，这是法国消防较为显著的一大特点。而在实际的应急救援活动中，火灾、应急救援出警一般只占到20%，其余80%左右为急救出警。以巴黎消防局为例，除了三个救火和救援支队作为主力(包括医疗救助)以外，还包括一支约650人的特勤支队(其中包括核生化组等专业救援小组)、一支培训支队和一个后勤支队。这种综合加专业的力量配备使得消防队伍基本可以担负起常规突发事件的应急救援工作。

从法国应急救援力量建设的经验来看，大力推进应急队伍职业化建设是提升应急救援水平的重要环节。按照“消化存量、优化增量”的原则，积极探索消防武警就地转业做法，同时按照适当比例招聘职业消防员，加快推进地震、地质、矿山危化品、市政设施、卫生等专业应急队伍的职业化建设进程，建立起布局均衡、专业合理、技能过硬的综合和专业应急救援队伍体系。同时，还要大力加强应急志愿者队伍建设，积极鼓励具有一定技能和时间保证的志愿者参与消防、地震、矿山危化品等专业应急救援队伍，形成“现役-职业-志愿”应急救援队伍梯次结构。

应急管理的组织架构

法国中央政府层面负责综合应急管理的机构是内政部下属的公民保护与危机应对总局，主要负责对各类自然灾害、工业及技术灾难等突发事件的应急管理。其主要机构包括消防处、应急预案及危机管理处、全国应急资源管理处三大部门，此外还设有直接对局长负责的国际合作处，负责所有的应急管理国际合作事宜。其中，消防处下设人事部和培训部，人事部负责全国消防力量的行政管理，培训部负责全国范围内消防人员的培训工作;应急预案及危机管理处主要负责国家层面上的风险预防、国家级应急预案规划编制与指导、重大危机的预警、处置、沟通及恢复等工作;国家应急资源管理部门则主要是统管各类应急救援队以及救灾资源等物资的管理。

内政部公民保护与危机应对总局拥有自己的直属救援力量，主要是在各类重特大突发事件的应对和处置过程中，以中央政府名义派出开展应急增援行动。总局对国家级的应急部队及其他应急救援力量行驶管辖权，可以在全国范围内实现各类应急队伍的调遣。公民保护与危机应对总局下设全国应急指挥中心(COG⁃IC)，实行24小时运行，平时主要负责对全国范围内突发事件情况及舆情信息的监控、预警和分析，必要时可根据监控分析情况向总局提出事件介入和处置决策建议，战时则主要作为全国范围内重大突发事件和危机的处置决策指挥平台。中心设有各相关部门的联合指挥席位，视事件性质启动相应应对机制，相关部门成员纳入指挥部。一旦事件升级到需要总理府出面协调应对时，COGIC则变为中央政府总指挥部的辅助决策平台。

在地方政府层面，法国的突发事件应急管理分为市镇级(相当于我国的镇，共约3.6万个)、省级(95个)、防区级(7大防区)三个层级。不同层级在事件响应时实行统一指挥：在市镇层级，市镇

长(或省级专员公署派出人员)是指挥官，自然灾害、事故灾难等突发事件处置救援主要依靠当地消防救援力量，当地医疗部门负责协助事件处置中的人员救治;而涉及社会安全方面的突发事件则主要依靠当地市政警察部门。

应急管理的运作模式

法国应对突发事件的基本模式是以属地管理为主，市镇一级构成了突发事件救援的主体。一般意义上的常规突发事件，如火灾、交通事故、小范围自然灾害等，主要在市镇一级即处置完成。当事态严重程度超出市镇级响应能力或者事态影响范围扩大至省级范围时，指挥权则会上移至所在的省，省级如果仍然处置不了，则继续上移至防区层级。在省和防区层级上，法国中央政府驻该地的行政长员(防区专员及省级专员)是指挥官，省和防区的主要应急救援力量是辖区内的消防队伍和警察队伍，必要时周边各省会在接到援助请求后派出支援力量，并接受当地行政长官的统一指挥。

需要指出的是，当发生社会安全类事件或者其他突发事件处置中涉及社会治安维护时，一般由各市镇的市政警察在现场履行安全秩序的维护和处置工作。如果事态超出地方控制范围，还可由内政部国家警察局派出警员协助处置，情况再严重时甚至可以动用国防部的宪兵队伍。

在重大危机发生时，最高指挥权限可上升至国家层面，此时由中央政府设立的临时部际联席会议作为最高决策指挥机构。联席会议办公室设在内政部公民保护与危机应对总局的全国应急指挥中心，与危机相关的内阁部门如工业部、社会事务和卫生部、交通部、生态能源部、农业农产品和林业部等部门作为成员单位参与事件决策指挥。一般情况下，这些部门主要负责各自行业范围内的突发事件应急处置，一般只有当事态超出部门应对能力上升为跨行业、跨部门重大危机时，才启动部际联席会议工作机制，由多部门联合应对。例如，在2014年埃博拉疫情的防控过程中，由法国社会事务和卫生部、内政部、外交部共同牵头启动联合应对机制，从源头防控开始抓起，严格控制疫情从非洲国家传入法国本土，同时指定了专门收治埃博拉病例的专业医院，卫生部门负责感染人员救治并实施跟踪监测，最终实现了疫情的有效防控，未造成大范围疫情传播。