我国应急管理行政立法的进路

我国应急管理行政立法的现状

        在应急管理相关的学术研究中,应急法制是较为常用的概念。从应急法制的研究到应急管理行政立法的提出与研究可以说是循序渐进、迂回向前的过程。虽然应急管理行政立法这一概念在相关的学术探索中并未充分地提及,但从前面的逻辑推理方式可以看出,应急管理行政立法与应急法制是同源同本、一脉相承的。

        目前,我国应急管理行政立法已经取得了阶段性的成果,主要内容涉及国务院行政法规、地方政府规章、部门规章三个层面。其中,应急管理行政法规包括《破坏性地震应急条例》、《地质灾害防治条例》、《生产安全事故报告和调查处理条例》、《矿山安全法实施条例》、《煤矿安全监察条例》等；相关的地方政府规章包括《安徽省农村饮水安全工程管理办法》、《北京市储备粮管理办法》、《上海市农药经营使用管理规定》等；相关的行政规章包括《危险化学品登记管理办法》、《烟花爆竹生产企业安全生产许可证实施办法》、《生产煤矿回采率管理暂行规定》等。

应急管理行政立法存在的问题

        为了准确而鲜明地找出我国应急管理行政立法中存在的问题,我们有必要借助一些依据作为测评的标准。本文参照史浩林在《我国行政立法质量评析标准之思考》一文中提到立法质量评析标准既立法程序科学化与民主化的程度、立法的整体协调性、立法的可实施性(可操作性)三个指标对我国应急管理行政立法进行简要分析。

        一、我国应急管理行政立法的系统性不强。从目前现有的应急管理行政立法实际看,我国行政立法体系中缺乏与应急管理有关的程序性立法,这里面涉及到应急管理诸多程序性地法规、规章及规范性文件等。法的公正始于程序的公正,程序法应急指标的缺失及应急程序法规、规章等立法的缺位表明我国应急管理行政立法的体系不够完整。

        在应急法制体系中,应急基本法与应急单行法这两块的立法亟待加强。应急基本法与应急单行法均是应急管理行政立法的重要的法律渊源,这方面立法的缺失很容易导致应急管理行政立法缺乏法律依据,导致政府的应急管理行为的合法性与合理性受损。

        二、我国应急管理行政立法的技术性不高。我国应急管理行政立法的技术性问题比较庞杂,相对明显的几点表现为:第一,应急管理行政立法的法规、规章及规范性文件之间协调性差。上位法的立法内容缺乏明确的授权,导致下位法权限不清。同位法之间也存在相似的状况。第二,应急管理行政立法方面仍然存在着诸如立法重复和立法空白等现象。第三,应急管理过程中的轻重缓急处置原则在行政立法上没有得到充分体现。

        三、我国应急管理行政立法的可实施性不足。由于应急管理行政立法性的系统性与协调性不足,最容易导致的直接后果就是应急管理行政立法的可操作性不足。这就为我们带来一个新的立法难题,如何加强应急预案的建设,并将其与应急管理行政立法对接,以法律的形式规范政府的应急管理行为,是一个值得立法者深入思考并探寻的途径。

完善应急管理行政立法的对策

        一、进一步加强应急法制体系建设,探索应急管理基本法与单行法的建设。我国应急管理行政立法是庞大的立法体系的一个分支,政府的应急管理行政立法权严格地讲是一种准立法权。其所拥有的制定应急法规、规章、规范性文件的权利来源于宪法与法律的授权。因此,无论是作为应急法规、规章的法律渊源还是作为其上位阶的法,都必须加以完善和巩固。加大应急管理行政立法中的程序性规定。法的社会价值表现为权利的均衡与秩序的规范。应急法制与应急管理行政立法亦是如此。在应急管理行政立法体系中,实体法与程序法立法比重的失调某种程度上导致应急管理行政执法、行政司法环节的障碍。如果我们仔细研究,会发现大多涉及公民权利保障与救济的内容首先是从程序方面进行规范的,而对公民权利保障与救济的疏忽也造成了程序性立法不足或是程序条款缺乏等现象。因此,加大应急管理行政立法中程序性的规定有助于调整、补充行政立法的整体性。

        二、提高应急管理行政立法的技术性,加强应急立法专业学术领域的攻坚建设。应急管理行政立法的技术性的提升反映我国应急法制的发展,应急管理行政立法的技术含量反映的是立法者的专业性,代表着我国应急法律领域的整体水平。提高应急管理行政立法的技术性的举措要加强应急立法学术建设。理论与实践的力量相生相济。发挥学术理论的力量,培养尖端的技术人才充实政府的智库资源乃我国政府当下可引的重要策略。

        三、提高应急管理行政立法的可实用性,加强应急预案建设补济应急管理行政立法。在应急管理实践中,应急预案相对具备更高的实用性,但其并不是政府行为的法律依据。而我国的应急管理法律、法规往往存在可操作性方面的不足。这就需要我们对应急管理法律、法规等与应急预案实现一种有效地对接。对应急预案性质的评判短时间内是难以形成一致的,所以对应急预案的讨论暂且不拘束于此。既然应急预案的可操作性比较强,那么就应该充分发挥各种应急预案的作用,进一步加强应急预案的建设,使应急预案的是质与量、形式与内容、理论性与实用性得到整体而全面的提升。无论是应急预案还是应急法律都是为应急管理实践服务的。通过对应急预案的完备与细化,保持对政府应急管理行为的规范与合理。那么在从形式上对应急预案进行改造,既完成其应急法律的华丽转身。这样,不但可以巩固应急预案的体系建设,同时为应急管理行政立法取得成熟的法制环境赢得了时间,不失为一种可选择的方案。

      作者：张乘*