应急产业如何迎接政策红利

◎ 文 《法人》特约撰稿 朱小群

　　2014年12月24日，国务院正式对外发布了 《加快应急产业发展的指导意见》（以下简称《意见》），明确了应急产业发展的总体要求、主要任务和政策措施，提出到2020年，应急产业规模显著扩大，应急产业体系基本形成，为防范和处置突发事件提供有力支撑，成为推动经济社会发展的重要动力。这是我国首次对应急产业发展做出全面部署。应急产业堪称庞大，涉及的都是装备、材料、医药、轻工等十多个新兴产业领域，这一产业正在成为企业掘金的又一重要领地。

　　应急产业将成为新的经济增长点

　　随着中国经济的发展，社会的进步和公众安全意识的提高，社会各方对应急产品和服务的需求不断增长，应急产业也显露出极大的发展潜力。民政部《2013年社会服务发展统计公报》显示，2013年我国自然灾害共造成全国近3.9亿人次受灾，因灾直接经济损失5808.4亿元。

　　“应急产业是先导性产业，它的迅速发展将带动服务业、制造业等产业的提质增效，形成新的经济增长点。”国务院发展研究中心产业经济研究部研究员魏际刚举例说，例如应急物流业，该行业包含从采购、仓储、包装、分拨，配送，甚至后续的回收处理等，对产业的上下游带动性很强。在国家此次对应急产业发展做出具体部署后，应急产业的产值规模还将进一步扩大，并呈较高增长的态势。同时，应急产业对上下游产业及相关产业带动力强，将形成新的经济增长点。

　　据了解，2013年，消防、安防、安全应急、信息安全、应急通信装备、反恐装备、食品安全监测设备等领域专用产品和服务的产值达到近万亿元规模。而应急产业跨度大、覆盖广，在此次国家层面做出部署后，未来将会呈现较高速的增长态势，产业规模将进一步扩大。

　　值得注意的是，已有地方的应急产业开始良性发展。从四川省科技厅网站获悉，目前地震预警技术已形成从科技攻关到商业化生产、销售、服务的创新链结构，为四川省加快应急产业发展，寻找到一个新的增长点；2013年地震预警产品销售收入600万元，2014年达1500万元。随着社会对地震预警的认识，该产品有望年产值过亿元。“在一些国家，紧急救援已成为继金融、保险、电信后的第四大产业。”民政部紧急救援促进中心理事长于友民说。

　　“一方面，我国复杂多变的公共安全形势对应急产业发展提出挑战。另一方面，经济发展进入新常态为应急产业发展提供空间。应急产业有望培育为新的经济增长点。”工信部运行监测协调局有关负责人说。

　　其实，国家对发展应急产业相当重视。工业和信息化部于2009年提出“扶持应急产业发展的政策意见”，国家发改委也于2011年提出鼓励发展“公共安全与应急产品”。此次《意见》中提出，“发展应急产业是培育新的经济增长点的重要内容。随着我国经济发展、社会进步和公众安全意识提高，社会各方对应急产品和服务的需求不断增长。应急产业覆盖面广、产业链长，加快发展应急产业有利于调整优化产业结构，催生新的业态，形成新的经济增长点；有利于促进中小微企业发展，增强经济活力，扩大社会就业。”可见，国家已把应急产业发展上升至国家战略地位。

　　应鼓励引导社会资本参与

　　当然，处于起步阶段的应急产业依然需要面对不少问题。一方面，应急产业的概念界定不明朗，对哪些产品属于应急产品，哪些产品应鼓励，哪些产品应限制，哪些企业应引入等问题还有分歧，因而难以形成产业、行业和产品的标准。另一方面，支持应急产业发展的政策虽有出台，但与其需求相比，还显滞后且缺乏系统性。现行的应急产业政策分散于各个部门的法规文件，组合性不足。由于缺乏顶层设计和宏观谋划，全国应急产业分散在各个领域，至今没有通过系统性政策引导有效整合。

　　同时，由于现行政策的可操作性不强，其执行情况也不好。有些政策停留在一般化倡导上，缺乏具体的实施细则和配套措施。例如，在汶川地震、甲型H1N1流感、南方冰冻雨雪灾害等重大灾害事件处置中，都发生过因缺乏明确的采购、征用、补偿等政策规定，导致企业承担了不必要的成本，在一定程度上影响了企业参与救灾的积极性和应急产业发展的可持续性。

　　有关专家认为，虽然应急产业对经济拉动的潜力巨大，但不可忽视的是，目前我国的应急产业还存在体系不健全、市场需求培育不足、关键技术装备发展缓慢等问题。首先，我国应急产业起步晚，已经建成的应急专网基本都是采用国外标准；其次，部分关键技术产品依赖进口，支撑产业发展的关键共性核心技术亟待突破；还有，全民公共安全消费需求不强，物资储备、重要设施和应急队伍应急产品配置标准较低，保险对应急产业的支撑作用不足。魏际刚表示，以前的应急措施多为政府主导，市场化的程度并不高。所以接下来要按照市场化、社会化、规模化的方式来发展，将产生多种业态与商业模式。

　　对此，《意见》也明确了重点方向，“包括监测预警，即围绕提高各类突发事件监测预警的及时性和准确性，重点发展监测预警类应急产品；预防防护，即围绕提高个体和重要设施保护的安全性和可靠性，重点发展预防防护类应急产品；处置救援，即围绕提高突发事件处置的高效性和专业性，重点发展处置救援类应急产品；应急服务，即围绕提高突发事件防范处置的社会化服务水平，创新应急服务业态等”。

　　这几大方向无疑是未来产业发展的重点。笔者认为，市场化程度将决定未来应急产业发展的速度。应急产业要发展，就要确定市场主导的主基调，要坚持市场主导、政府引导，充分发挥市场配置资源的决定性作用，要坚持创新驱动、需求牵引，为产业发展定打下基调。只有让更多的社会资本参与到应急产业中来，才能形成产业的良性循环发展。

　　期待注入政府更多责任

　　如前说述，按照我国目前应对灾难的实际情况，在救援、处置等软件方面，不比国外差。但在硬件方面，特别是关键设备、关键技术、关键手段等方面，却没有办法与其他国家特别是发达国家相比，如消防设备、挖掘设备、通信设备等，都存在差距。

　　那么，是不是中国没有条件生产这样的设备？显然不是。中国已有很多这样的专业生产厂家，但真正花力气、投资金、下功夫研究开发这方面设备和设施的企业却很少。原因就在于，生产这些设备和设施，购买者很少，无法给企业带来效益。

　　如果地方政府和相关职能部门能够高度重视这项工作，并按照灾难应对和处置的需要购买和储存相应的应急设备，那么这个市场的容量就会变得相当大，生产企业也就会主动生产这些应急设备和设施。以城市防洪为例，如果每个城市购买一套相应的设备和设施，全国的需求量就会达到数百台甚至上千台，这对生产企业的吸引力相当大。如果再加上其他方面的设备，整个应急产业就极有可能是中国一个十分重要的产业。

　　在笔者看来，应急产业中，应急服务业是最具发展潜力的内容。《意见》中也提出多种加快应急服务业发展的措施，采用政府购买服务等方式，引导社会力量以多种形式提供应急服务，让应急服务加快实现专业化、市场化和规模化，并将保险纳入灾害事故防范救助体系，加快推行巨灾保险。可以说，加强政府对应急服务业的购买力度，对民间资本投资应急产业的目录进一步放宽，才能促进和保障应急产业按照市场化的要求高速发展。

　　在经济结构调整和转型升级过程中，将应急产业作为一个发展重点也是十分必要的。比起大规模的城市建设投入，应急设备和设施投入根本算不上什么，这就看各级政府在灾难损失和现实投入之间做出怎样的选择了。　　对地方政府来说，不管财政条件如何，经济实力怎样，购买一些应急设备，还是完全可以做到的。关键就在于，有没有这方面的意识，有没有减少财产损失和人员伤亡的主观愿望。如果有，从财政资金中安排一些，还是完全可能的；反之，则有可能会在灾难面前束手无策。

　　所以，要想减少灾难带来的财产损失和人员伤亡，应大力发展应急产业。而要大力发展应急产业，就必须依靠政府的投入和推动。如果说其他方面政府应该减少对市场和企业的干预的话，那么在应急产业发展方面，政府还是应该多一些关注和干预、推动与促进。

　　可喜的是，此次《意见》中提出了总体要求、重点方向、主要任务等，希望除了扶持和优惠之外，政策中能够更多地注入一些政府的责任、要求和目标，以发挥政府在推动应急产业发展方面的作用。