国家行政学院邹积亮：我国应急管理体系现状与展望
国家行政学院邹积亮教授
【移动LABS】5月20日，2015应急通信产业大会在北京召开，移动LABS作为大会战略合作媒体受邀现场直播。国家行政学院邹积亮教授做了题为《我国应急管理体系现状与展望》主题报告。
演讲速记：
我们这个题目跟一开始提交的有一定的出入，我们不是专业搞通信研究的，分两部分，第一部分给大家介绍咱们国家应急管理的基本形势，首先说一下咱们国家公共安全的基本形势，5月12号尼泊尔地震，5月15号陕西遵化的特大交通事故，这都反映我们国家处于一个风险不断积聚的阶段。习总书记提出来，当前，我国面临对外维护国家主权、安全、发展利益，对内维护政治安全和社会稳定的双重压力，各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多。这就是对咱们国家的公共安全一个基本形势的判断，如何去应对这样一个局面，我们国家的应急管理发展形势是什么样的呢？咱们国家的应该管理发展可以说是起步于2003年，这个大家都比较熟悉，03年非典之后，可以说是咱们国家应急管理发展元年。
一案三制，一案指的是应急预案，三制是体制、机制和法制，03年开启了咱们应急管理的元年，04年我们进行了工作的推动，就是一种自上而下的应急预案的编制。05年以一案为抓手，又全面推进了三制的建设，06年土地了应急能力建设，07年是纵深推进，是夯实基础年。08年汶川地震还有冰雪灾害，这是对我们应急体系建设的一个检验。从09年到现在，我们的应急管理走向了依法科学、常态规范管理，我们提出了这样一个阶段。
首先说一下咱们国家应急预案体系建设，从国家层面来说包含总体预案、专项预案和部门预案，总体预案是05年1月颁布的。专项预案里面，我们有国家的应急通信保障预案，也是作为一个专项预案。同样对应的，从国家层面到省市县都是依照这样一个框架，包括省级的专项、综合和部门、市县，都是这样一个预案的基本结构。我们的企事业单位也编制了自己的应急预案，去年中国联通集团总部委托我们给他们梳理整个联通集团的应急预案体系，所以说企业也编制这样一个应急预案。13年国务院发布了《突发事件应急预案管理办法》，这里面也对未来咱们国家应急预案的建设、发展提出了要求。当然对于重大活动，比如园博园、世博会这样一些大型的活动同样要编制应急预案，这里面很重要的就是应急通信的保障。在乡镇和街道这样一些基层自治组织也编制了应急预案，这里面有一个统计数据，截止2012年11月，国务院应急办在2012年专门组织了一个全国的大调研，总共编制了550余万件应急预案。从国家层面包括一个总体预案，28个专项预案，156个部门预案，基本上涵盖了自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等各个领域，基本建立了横向到边、纵向到底的预案体系。
应急管理体制，我们各级政府相应成立了应急管理办公室，应急管理办公室重点是综合协调，基本形成的统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理的应急管理体制架构。这里面从领导机构来说就是国务院和地方各级人民政府，办事机构是国务院办公厅和地方政府各级办公厅，工作机构有国务院的有关部门以及地方政府的相关部门。这是咱们国家应急管理的体制，这里面在《突发事件应对法》里面都把这些以法律条文的形式明确下来了。
应急管理机制，以应急管理基本流程为核心，形成了统一指挥、功能齐全、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急机制。这里面从应急管理基本流程来看，包括预防、预测预警、信息报告、信息发布、应急心硬和处置以及恢复重建。这里面我们可以看到和应急通信有关的，几乎应急通信的基本流程里面各环节都和我们的应急通信关联度很高，需要应急通信来提供保障。
应急管理法制这块的建设，我们是以宪法为依据，以突发事件应对法为核心，以相关的单项法律法规作为配套补充，建立了应急管理的法制体系。这里面针对四大类突发事件，也有一些单项的法律法规，比如去年刚刚修订的安全生产法，包括今年刚刚修订的被称为史上最严的食品安全法，这样一些单项的法律法规，这样就构建了咱们国家的应急管理的法制体系。
说到展望，简要地把咱们国家的应急管理的发展趋势做一个归纳总结。有这样几个转变，第一是从单部门的应急管理向综合化的应急管理转变，由以前的单一部门的应对，比如03年我们没有成立或者没有推进咱们国家的应急管理体系之前，安全生产也有自己的安全生产工作，气象、国土部门都会采取相关的应急管理工作。随着咱们国家应急管理体系不断完善，怎么样把这样一些职能去进行整合，我们成立了应急办，发挥这样一个综合协调的作用。第二个是由单一灾种应对到综合风险的应对，全灾种的应对。第三个，由重处置轻预防到处置预防并重，我们强调应急管理的全流程。第四个趋势，政府包揽单一中心到强调社会多元合作治理，我们强调突发事件的多主体参与，包括今天我们有企业界的代表，也是我们在应对突发事件过程中重要的力量。第五个趋势，由地区（部门）应对到区域合作、协调联动，因为突发事件是具有很强的区域性或者跨域性，所以未来的应急管理要强调区域合作还有协调联动，包括跨国的合作。最后一个趋势就是传统安全向传统安全与非传统安全并重转变，习总书记强调了11个国家安全观，这里面包括了经济安全、核安全等等这样一些非传统安全，越来越受到应急管理的重视。
简要把应急管理形势给各位做一个报告，这里面穿插一个小插曲，我们刚才讲到区域合作，协调联动，在区域合作这块，我想进行跨区域的学术交流、学术合作也很有必要。这就和我们机构有关系，我们国家行政学院应急管理培训中心是作为国家培训应急管理干部的基地，我们主要承担的是应急管理决策咨询服务，包括干部培训，包括对外合作与交流这样一些职能。中欧应急管理学院是中国同欧盟签订的一个框架协议下的一个仿照，类似于中欧商学院、中欧法学院，成立这样一个机构，去年9月26号，我们又依托国家行政学院在民政部登记注册，成立了中国应急管理学会，希望各位专家学者，包括企业家代表能够共同参与到我们应急管理事业中来。
第二个方面，因为我们不是做这个专业的，简单的从我们所了解的一些内容跟大家做一个报告，应急通信发展的建议。我想应急通信发展这块要考虑突发事件应急通信的特点，第一就是属地管理，咱们国家突发事件应对法里面也强调了，我们是县级以上人民政府作为突发事件的主体。现在突发事件发生是需要多部门联动进行处置的，尤其是一些大型自然灾害。同时对于一些跨区域的灾害，比如洪水或者跨流域的水污染事件，它需要跨区域的协调联动。最后，依据事件的影响程度以及我们自身的应对突发事件的能力，我们要强调突发事件的应对是国家、省、市、县四级联动。还有一点强调，强调多主体参与，在这样一个突发事件应急管理的特点之下，就决定了我们在应对突发事件的时候，有不同的部门，有不同的主体，有不同级别的政府层面，怎样把大家整合到这样一个体系里面来，对应急通信保障工作提出了挑战与需求。
如何在突发事件的事发地快速建立起一张指挥通网络，确保救灾信息及时、安全传递，这里面我们强调，第一个就是灾情信息的发布，咱们国家应急发布中心也是刚刚启用，我参加了他的启动会，我看到我们三大运营商，包括阿里巴巴，包括腾讯都作为信息发布的渠道，参与到整个国家应急信息发布的体系里面来。灾情信息到底怎么发布，这是要解决的一个重要问题。第二要建立统一的指挥体系，在多部门联动情况下，到底哪个部门说了算，在国家、省、市、县四级联动的情况下，是属地说了算还是中央领导来了就是中央领导说，这里面有体制的问题，当然也有技术的问题。我们在研究所谓的应急平台的时候，能不能通过我们的研究，来推动咱们国家应急标准化建设。第三个就是做到灾情信息共享，通过指挥通信网络，做到灾情信息共享。最后一个就是要保证通信系统的冗余。针对上述突发事件应急管理的特点及对应急通信保障工作的需求，我们提出了几点粗浅的建议，供各位专家，各位企业家参考。
第一个就是做好应急通信体系顶层设计与规划，大家都知道，今年是十二五规划的收官之年，也是十三五规划的编制年，能不能在这个时点上，做好国家应急体系，尤其是应急通信保障体系的规划工作，我想这个是需要在这一年解决好的问题，这是第一个。第二个，要制定应急通信标准与系统规范，今年3月份，国务院下发了标准化改革的意见，对我们国家未来的标准建设、标准体系的发展提出了要求，做了工作部署。应急通信这块，我想不同的技术，怎么样能够在同一个平台上去共享或者怎么样去互联互通，这里面就涉及到要做好应急通信标准与系统规范。第三，公网和应急联动专网怎么相结合，到底要不要建应急联动专网，我想上午也有专家提到了应急联动专网的概念。公网要解决什么问题，刚才我们说国家应急发布中心依托公网来发布相关的灾情信息，所以公网更多的针对社会公众。应急联动专网这块，我想它是不是专门的为政府应急管理工作服务，什么样的队伍，什么样的部门要加入到我这个专网里面，它在常态化下能不能去运作，在应急情况下能够从常态顺利的转移到应急状态，怎么实现公网和应急联动专网相结合，这也是一个重要的议题。第四方面，鼓励非政府组织参与应急通信保障工作，这点不多说了。因为我们在历次突发事件应对过程中，都能看到社会组织、非政府组织的身影，如何让他们作为我们的应急通信保障的重要补充，这里面也需要我们去做一些制度上的设计。第五，要加大应急通信建设投入，探索共赢的运营模式。从01年9.11事件到05年伦敦地铁爆炸案到08年汶川地震，这里面我们经过这样一些特别重大的灾害或者灾难，我们会发现通信、电力、交通都是我们在抗灾救援工作中的关键点，如何去做好应急通信的预制，就是要提前去做好应急通信的建设。这里面谈到是否要用运营商来做应急通信保障，如果需要运营商来做这个应急通信保障工作，要有一种好的模式，起码不让应急通信亏钱来做这个工作。第六，就是推进应急通信产业发展，提供先进的技术装备，去年63号文各位都比较熟，在这样一个时点上，怎么样用好这个文件，怎么样推进咱们国家的应急通信产业的发展，推进应急技术的提高，这也是我们未来需要做好的一项工作。简要地给各位汇报到这里，不当之处，请大家批评指正。谢谢大家！
