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韩国的国家危机管理体系曝光 灾难救援位列其中

发布时间:2015-09-09 来源:网络 阅读:2758
 韩国从国家层面建立危机管理综合体系已有十多年的时间。期间,一些具体的政策得到部分调整,学术界对危机管理问题的认识也在不断提高。一直以来,围绕危机管理体制问题的研究,主要体现在如何调整青瓦台的危机管理组织机构上。当然,作为危机管理总指挥的青瓦台,如何有效发挥作用是极为重要的。不过,危机管理问题还包括很多根本性的内容,仅仅完善危机管理体系的做法,其实并不全面。

    目前,韩国的国家危机管理体系从概念上分为传统安保、灾难、国家核心基础三个方面,所以未能确立起具有普遍意义的“危机”概念。另外,关于制订危机管理的相关法律也在原地踏步,并没有实质上的进展。其实,不考虑“危机管理政治化”的现代国家状况,却在讨论研究危机管理体制,其本身就是问题所在。显然,在政府官僚制的框架下,所有的研究都是围绕政府进行的。在这一背景下,危机发生的样式正在快速地发生变化。

  本文认为,面对不断变化的危机发生样式,有必要从根本上研究韩国的国家危机管理问题。文章分析了危机的概念及危机样式的变化,并基于对韩国危机管理现状的评估,提出了危机管理的未来发展方向。

  一、危机管理概念与危机应对

  (一)、危机管理概念

  危机管理始于上世纪五十年代美国针对前苏联战略核攻击的民事防护(civil defense)活动。随着州政府、地方政府层面关于灾难管理研究的不断深入,危机管理得到了快速发展。危机管理在形成正式体制的过程中,州政府、地方政府层面的灾难管理框架经常被使用。这样,地方政府、州政府层面的灾难管理模式逐步演变成为国家层面的灾难管理模式。

  当初,危机管理并不是从独立的领域发展起来的,因此在形成体系的过程中,暴露出一些具体问题。其中,最具代表性的问题是如何将国防、安全领域的危机概念与其它领域及国家层面的危机概念进行协调。在国防、安全领域,为了将危机与战争爆发联系起来,专门使用了“crisis”一词。安哲玄(音)指出,危机管理在战争等危机临近的阶段实施。全庆万(音)指出,在国防领域,危机概念必然与战争相关联,危机管理的失败意味着战争的爆发(安哲玄,2009) 。为了预防国内和国际危机、危机发生时的状况管制、实现损失最小化、防止冲突扩大、和平解决问题,国防部明确了具体的危机管理制度与步骤。可以说,危机管理由事态认知、危机评估、对策探索、应对处理等过程组成。直到危机状况结束为止,这些过程都在不断地反复进行。

  从不同的角度看待危机,会得出不同的结论。因此,在研究危机管理问题之前,首先有必要研究危机的概念。与危机管理一样,危机的概念也有不同的定义。韩国语的“危机”一词在英语中表述为“emergency”或“crisis”。过去,非常企划委员会被翻译成“Emergency Planning Commission”,可以看出,“非常”相对应于“emergency”。不过最近,学术界更多的使用“emergency”来解释“危机”。

  在美国的各种法令和规章制度中,与危机(emergency和crisis)并列使用的用语有‘disaster’和‘catastrophe’,用韩国语可翻译为“灾难”或“大灾难”。学术界对危机和灾难以不同的方法做出了不同的定义。Lewis称,危机是某种事态的紧要关头,而灾难是带来广泛负面结果的事态。Lewis认为,通过这种危机管理的概念化过程,可以回避与灾难相关的负面结果(Lewis,1988)。

  Quarantelli指出,emergency、disaster、catastrophe在程度上有着明显的不同(Quarantelli,2005,pp.1-9)。Canton在Quarantelli提出的危机概念基础上,对美国的国家危机对应计划进行了分析,并以危机的概念、对应阶段及方法为中心,提出了危机等级模式(Canton,2007)。

  从卢武铉政府时期的《危机管理标准手册》中可以清楚地了解到韩国政府如何定义危机概念。《危机管理标准手册》指出,危机是有可能会对国家主权和政治、经济、社会、文化等国家核心要素和价值构成重大危害或正在构成危害的状态。(国家安全保障会议事务处,2004)。可以说,韩国政府定义的危机概念相当于Canton危机等级模式中的最上层概念——大型灾难,具体包括了中央政府需管理的危机范围。这样的危机概念,与危机管理的四大功能——预防(prevention 或mitigation)、预备(preparedness)、应对(response)、修复(recovery)关系密切。

  在《合同/联合作战军事用语词典》中,将危机(crisis)定义为“对韩国及其领土、国民、军队、所有权、利益构成威胁的事件或状况”。换句话来讲,就是为了实现国家目标,需要投入军队和资源的事件或状况(联合参谋本部,2004)。这样的危机概念与George提出的危机概念是相关联的,基于这一危机概念,一旦危机管理失败,将会发展为偶发的战争(inadvertent war)(George,1991)。

  如上所述,危机的概念在不同的环境下能够做出不同的解释。基实,危机管理不但与社会学、政治学、行政学、经济学、法学等社会科学,而且还与工程学、自然科学等相关。因此,要在如此复杂的、涉及众多学科(interdisciplinary)的危机管理基础上,确立起单一的危机概念,显然是非常不容易的一件事情。当然,之所以出现这一情况,可能是因为“危机管理”的学术领域还不够成熟,加上韩半岛冷战对峙格局依然存在所导致。

  (二)、危机的类型

  1、基于政策的危机类型

  目前,以总统训令制定的《国家危机管理基本指针》中,将危机分为 ①传统的安保领域②灾难领域③国家核心基础领域。因此,现行法规中,也将危机分为①传统的安全领域危机②灾难③与国家核心基础相关的危机三个方面。国家的危机管理,在传统的安保领域,努力避免争端,增强统一、外交、国防领域应对计划的关联性;在灾难领域,注重预防,将损失控制在最小范围,强调以现场为中心的应对体系的重要性;在国家核心基础领域,任何情况下都要保持基本职能,构建起高效的资源管理体系。从中可以看出,危机分类是基于政策的优先次序和制度的现实性选择进行的。很明显,比起本身的逻辑性,危机更为重视政治的必要性。

  2、基于发生频率、严重性的危机类型

  危机还可以以发生频率、严重性为基准进行分类。当然,对于严重性的解释,可能会存在主观性。通常来讲,高强度的危机发生频率低,低强度的危机发生频率高。有时,虽然危机非常严峻,但是因“危机的日常化”,也可能不被视为重大危机。由于基于发生频率和严重性的危机,能够有效支持政策决策者对状况做出准确判断,因此具有非常重要的意义。

  3、基于发生领域的危机类型

  基于危机发生领域的类型,与危机的概念密切相关。具体来讲,可分为国防、政治、经济、社会等领域的危机。不过,最近又出现针对恐怖活动、犯罪、破坏环境、自然灾害、侵犯人权等方面的一揽子安保概念。通常,一揽子安保概念不但包括国防领域,而且还包括政治、经济、社会等诸多领域。

  4、基于是否介入行动和意图的危机类型

  危机的类型可根据危机发生原因,分为自然灾害(natural disaster)和人为灾害(man-made disaster)。其实,这种分类是以是否有行为或意图的介入为基准做出的 。不过,从现实情况来看,自然灾害和人为灾害往往会紧密地交织在一起。在自然灾害和人为灾害的相互作用、相互影响下,灾害规模成倍增长,损失非常严重。通常,人们会认为,安保领域的危机与自然灾害无关。但是,有时,安保领域的危机与自然灾害有着极为密切的关系。比方说,当遭遇暴雨(自然灾害)时,朝鲜故意在临津江黄江水库开闸泄洪(人为灾害)。这时,若韩国应对体系不完善,就是会使灾害扩张和发展,并演化为大型灾难。换句话来讲,在自然灾害和人为灾害的复合作用下,出现了严重的危机 。

  5、基于是否具备知识的危机类型

  美海军研究生院的Denning 援引前国防部长拉姆斯菲尔德强调的未来状况三个范畴对危机状况进行了分类(Denning,2006,pp.15-20)。拉姆斯菲尔德强调的未来状况分为Known(K状况)、Known Unknown(KU状况)、Unknown Unknown(UU状况)三种,Denning将此应用到危机状况的分类中。K状况指能够预测何时何地发生什么的状况,并知道如何进行应对的状况;KU 状况指知道会发生什么状况,但是不知道何时、在何地发生(例:火灾、地震、军事作战等);UU状况指不知道何时、何地、会发生什么的状况,这是危机的典型状况。Denning称,当危机的范围和强度变大或受危机影响的人数增加时,KU 状况往往会发展成为UU状况。( 傅兄旭,2009b,pp. 6-7)

  (三)、危机的类型和应对方案

  1、危机应对的组织化

  在危机管理领域,Stallings的观点经常被引用(Stallings,1978)。 Stallings对危机事态应对的组织化样式做了如下分类。

  基于发生频率、严重性的危机类型与Stallings的研究联系起来看,发生频率高的一般危机,利用现有组织进行应对,因此可列入组织化样式中的第1种类型。发生频率低的重大危机,以现有的组织是无法进行应对的,因此可列入组织化样式中的第4种类型。无论是发生频率还是严重性均处于中间状态的危机,通过拓展任务、创建新组织来进行应对,因此可列入组织化样式中的第2种类型或第3种类型。

  2、基于网络理论

  网络理论强调,现代政府面临着诸多复杂的、多层次的、多维度的政策问题。因此,在很多情况下,以一个政府部门,甚至整个政府的力量都是无法解决的 。如前所述,最近出现的“一揽子安保”概念中,国防和安全危机中包括传统的安全威胁——军事威胁、恐怖活动、跨国威胁、大规模灾难、人权侵犯等内容。很显然,在一揽子安保概念下制订的政策,以某个部门、甚至整个政府的努力是难以实现的。

  为了解决如此复杂的政策问题,有必要去寻求理论的突破口。正因为如此,深入分析研究网络理论是极为重要的。从现代社会科学的角度来讲,只有通过网络,才可能解决如此复杂的、多维度的、不断变化的政策问题。基于此,Denning强调,应形成多组织间高效的网络(Denning,2006,pp.15-20)。Denning援引前国防部长拉姆斯菲尔德强调的未来状况三个范畴对危机状况进行了分类,并强调快速形成的网络(HFN: Hastily Formed Network) 能否高效运行,是决定危机应对结果的重要因素。Denning主张,以现有的官僚机构是很难有效应对KU状况和UU状况。快速启动高效的HFN网络,才是危机管理的核心所在。

  3、危机应对

  1) 现有的危机应对模式:单一的、合理的行为者——国家

  在安保、国防领域,最为典型的危机管理事例就是古巴导弹危机。George强调,在危机管理过程中,外交逻辑(diplomatic logic)和军事逻辑(military logic)如何作用、如何协调、如何推进政策目标的实现才是最为重要的。当发生安保危机时,为阻止危机状况发展成为战争,需采取具体的应对措施。这时,外交逻辑和军事逻辑会有所不同,基于外交逻辑和军事逻辑的政策手段和应对强度也会有所不同。所以,在危机管理时,需要进行有效调整,这样才可能达到预期的政策目标(George,1991)。

  这时,作为一个合理的行为者,国家应采取高度的“战略”,以保证外交逻辑和军事逻辑的协调运作 。比方说,在危机高涨的局面下,可以刻意营造停顿期、间歇期,分析双方的得失,为问题的解决寻找可能途径;也可以将危机推向高潮,从而寻求一揽子解决问题的方法。(傅兄旭(音)2009b,pp.1-9)

  2) 新的危机应对模式:网络形成和作为管理者的国家

  进入二十一世纪后,危机管理的协调与信息共享的必要性日益凸显。特别是事后的调查结果显示,如果部门间的协作机制能够正常运作,那么完全可以防止9.11恐怖事件的发生。针对这一情况,Dahl指出,美联邦政府守旧衰老、等级森严,机构是“烟囱”式的,彼此孤立,造就了各种各样的信息孤岛。因此,面对危机,努力的统一(unity of efforts)或整个政府的处理(a whole-of government approach)是根本不可能的一件事情(Dahl,2007,pp.1-23)。

  很多美国学者们认为,仅以国家安全委员会(NSC)来协调国防和安保政策是远远不够的。美国国家安全委员会(NSC)是依据《国家安全法》设立的,该机构不是固定的组织,总统可根据具体情况对国家安全委员会做具体调整。国家安全委员会是为了加强各部门间的沟通与协调专门设立的,但是从现实情况来看,国家安全委员会未能充分发挥这一作用,甚至有时会成为交流的障碍。另外,总统国家安全顾问(President's national security advisor)未经上院批准,与国务院、国防部等部门也没有关联。因此,经常出现政府机构与总统国家安全顾问沟通协调不畅、信息不共享,影响到决策质量的情况出现。

  正因为如此,有一些人主张,将国家视为合理的行为者并不正确。所以,基于现代政府运作的机制,去识别发现问题,并深入研究如何对国家危机应对网络进行有效管理是非常重要的。

  3)两种应对模式的折衷方案

  在研究危机应对问题时,将国家视为单一的、合理的行为者的观点虽然存在一定的局限性,但是不可否认,由单一的、合理的行为者——国家去应对问题有着明显的优势。比方说,像朝鲜核问题,这种需要从国际和外交层面解决的问题,将国家视为一个合理的决策者研究解决方案,其实更为有效。另外,在国际政治力学关系下,特定国家的领导人或高级外交官员作为主要行为者出现时,他们容易被视为代表一个国家的合理行为者,他们采取的战略行动理所应当地被视为国家行为。很显然,在危机应对体系中,如果将国家视为一个合理行为者的应对模式和将组织间的关系视为一个网络环境下的应对模式,两者能够相互补充、相互作用、相互促进,那么将在危机应对过程中发挥极为重要的推动作用。

  二、危机样式的变化和韩国的危机管理

  (一)、危机样式的变化

  由于现代社会的复杂性、多元性,危机发生的频率和新的危机样式不断增加。也就是说,危机发生的机率呈肥尾分布(Fat-tailed distribution) 。肥尾分布与常态分布不同,偏度或峰度极端的大。总体来讲,危机机率并不是呈现出人们所认为的常态分布,而是呈现肥尾分布,从中也不难看出,经常会出现以通常的机率难以想象的、极端的事件。

  人们对危机发生的原因也做了深入研究。其中,Perrow的正常事故理论(normal accident theory)广为人知。Perrow指出,现代社会里,有着极为密切的关联性(tightly-coupled nature),因此事故是无法避免的。Perrow称,现代社会的复杂性、关联性增加,内容日益多样化,这是造成危机频繁发生的重要原因(Perrow,1984)。事实上,不但危机频繁发生,危机的类型也不断增加。气候变化引发的危机、来自中国的微尘污染、候鸟传播的禽流感等,这些都是过去根本无法想象的危机。

  不但如此,还出现了复合型危机。可以说,危机的复合化呈多维度立体展现。比方说,自然灾害和人为灾害相互作用,导致危机不断加剧。即,自然灾害引发的危机,因人的问题、组织体系的问题,导致危机加重升级。韩国面临的危机,也属于复合危机。2009年朝鲜发射远程导弹与7.7DDoS攻击事件就是典型的复合危机,即传统威胁——导弹发射与非传统威胁——网络攻击相结合的事例。另外,2010年延坪岛炮击事件发生当日,韩国爆发了口蹄疫疫情,这是安保危机与自然灾害相结合的具体事例。

  通常,人们很难区分危机究竟发生在什么领域。比方说,有时难以确认危机发生的原因是由国内因素造成的,还是由国际因素造成的。有时,危机与自然灾害领域、传统安全领域、国家基础设施领域都有所关联。如此复杂的危机样式,使得基于官僚体制下的国家危机管理体系难以及时准确地对危机进行判断和评估,并迅速做出敏锐的反应。今天,南北紧张对峙局面依然在加剧,社会复杂性不断增加,气候变化等自然环境变化加速。基于这样的背景,以下对已经发生或今后可能发生的危机复合化样式展开具体分析。

  (二)、危机复合事例

  1、复合使用传统+非传统手段的朝鲜

  韩国面临的非传统安全威胁日益加剧。来自朝鲜的非传统安全威胁中,网络威胁极为引人关注。网络威胁是随着网络空间这一新领域的不断发展而出现的新的安全威胁。网络攻击能够以较少的设施、人力等方面的投入取得最大的效果,对方的信息通信技术越发达,这种攻击效果就越明显。韩国社会的IT技术高度发达,但是在防御网络攻击方面却显得十分脆弱。正因为如此,朝鲜将网络武器视为战略武器,并投入大量的精力发展网络攻击能力。据推测,朝鲜具备对韩国的核电设施、高速铁路、航空管制设施、证券市场、液化气设施、电力设施等的网络攻击能力。可以说,除了大规模的杀伤性武器外,网络威胁已对韩国构成了非常严峻的现实威胁。下面,对2009年至2013年间,在朝鲜的威胁下,韩国面临的危机事例进行具体分析。

  1)2009年事例

  2009年4月,朝鲜发射的远程火箭虽然失败了,但是火箭飞行了3,800公里,这意味着朝鲜的导弹技术水平还是取得了很大进步。2009年5月,朝鲜进行了第二次核试验。朝鲜的核试验遭到了国际社会的一致谴责,美国随后发表了部署在夏威夷的防御导弹移动计划。从当时的情形来看,美国似乎要采取什么具体的军事措施。但是,美国因外部的阿富汗问题,内部的医疗保险改革等政治问题,实际上并没有优先考虑解决朝鲜的核问题。

  朝鲜进行第二次核试验后,美国政府对未能事前探测到朝鲜核试验征候的情报机关追究了责任。另外,美国还表示,韩国和日本也应参加网络风暴(Cyber Storm)演习。7月初,朝鲜明显增加了导弹试射的次数。7月4日,朝鲜共试射了7枚导弹。此外,朝鲜利用大约4万多台僵尸电脑对美国白宫、财务部、交通部、联邦通商委员会等主要政府机构的网站发动了DDOS攻击。朝鲜还利用3~6万台电脑对韩国主要机构的网站进行了DDOS攻击。7月9日,朝鲜又利用分散在74个国家的约17万台电脑对美韩政府网站发动了大规模的网络攻击。

  之后,朝鲜转变态度,发动外交攻势,频频向韩美示好。2009年10月,韩军某部一位军官的化学物质事故应对信息系统(CARIS)ID和密码被黑客盗取,部分机密资料泄露的事情被曝光。不过,这一事件是在7月份之前发生的,事件的调查耗费了相当长的时间。从以上例子中不难看出,当朝鲜将传统的军事威胁手段和非传统威胁手段结合起来时,可以对韩国构成极为严重的安全威胁。

  2)2013年事例

  2012年12月12日,在韩国大选之前,朝鲜发射了远程火箭。通过远程火箭试射,朝鲜对外宣告其洲际弹道导弹的研发正在稳步推进。当然,朝鲜试射远程火箭遭到了国际社会的一致谴责,联合国安理会还通过了对朝制裁决议案。但是,各国对朝鲜问题的关注很快转向本国的国内问题上。美国苦于其国内财政问题而疲于应付,而韩国则将其所有的注意力都投向了即将出台的新政府。

  2013年2月12日,朝鲜进行了第三次核试验。这一天是奥巴马发表国情咨文演说的前一天,也是韩国新政府即将出台前的春节连休的最后一天。面对一系列更为全面和严厉的国际制裁,朝鲜从3月初开始表现出更加强硬的立场。朝鲜不但进行了短程导弹试射,还通过单方面废除《朝鲜停战协定》、宣布进入战争状态等行为,企图营造战争氛围,不断加大施压力度。

  3月20日,朝鲜对韩国多家电视台和金融机构发动了网络攻击。这次网络攻击造成韩国4万多台电脑感染恶意代码,硬盘主引导记录(Master Boot Record)遭到破坏,导致大量计算机内的文件、数据被删除。因受到网络攻击,新韩银行及农协营业点的计算机网络出现故障,大多数的ATM机陷入瘫痪状态。特别值得一提的是,当日,联合国驻华盛顿的朝鲜人权委员会也遭到黑客攻击。这是在联合国人权委员会要对朝鲜人权调查委员会设立相关提案进行表决的前一天发生的网络攻击事件,因此颇为引人关注。

  2、安保危机和灾难的复合

  2010年11月23日,发生了延坪岛炮击事件,这一天也是最初接到口蹄疫疫情举报的日子。口蹄疫疫情肆虐数月,给韩国造成了3万亿韩元的经济损失。在政府和所有国民关注延坪岛炮击事件的日子里,口蹄疫疫情在韩国全境快速蔓延。一些人主张,政府在口蹄疫疫情的处置过程中应对不力,针对突发公共卫生事件的紧急应对态势不够完善,存在明显的薄弱之处。可以说,延坪岛炮击事件让人们忽视了后方地区发生的口蹄疫疫情。很显然,遭到炮击后硝烟四起的延坪岛,足以让其它所有的消息被掩盖。

  (三)、韩国危机管理存在的主要问题

  以上对韩国面临的危机做了具体分析。首先,在安全领域,来自朝鲜的威胁已是传统手段和非传统手段相结合,呈现出复合化趋势。其次,安保危机与自然灾害相互影响、相互作用,使得韩国政府的应对体制未能有效发挥作用。总体来讲,韩国的危机管理体制主要存在如下问题:

  1、政策协调功能不完善

  在国家危机管理中,最为重要的是整合国家所有的力量,实现整个政府的应对(a whole of government approach)。但是,韩国的危机管理因官僚文化的存在导致部门间存在“烟囱”现象、“孤岛”现象,政策沟通协调不畅。因此,面对危机时,各部门难以快速反应,果断处置,有效控制事态,及时化解危机。

  为了对危机进行有效管理,韩国建立起了各种应对体制。不可否认,这些体制本身是具备合理性的。但是,问题的关键是体制间是否实现了信息共享,政策能否得以有效落实与协调。因此,以青瓦台为中心,建立起统一的国家危机管理体制是目前面临的重要课题。

  青瓦台在国家危机管理过程中担负着总指挥的职能。李明博政府时期,韩国曾因压缩政府的危机管理职能,一度出现非常被动的局面。因此,人们现在非常清楚政府在危机管理中发挥着多么重要的作用。当时,李明博政府废除了国家安全保障会议(NSC)事务处,将非常企划委员会缩编为行政安全部的一个部门。结果,政府在处理金刚山枪击事件、天安舰事件、延坪岛炮击事件、口蹄疫疫情等的过程中,暴露出一些严重问题。为了及时有效地处置危机事件,需构建起高效的政策协调体系。只有这样,才可能有效应对危机、化解危机。朴槿惠政府设立了国家安保室,实现了国家安全保障会议(NSC)的常态化,并不断增强政府的危机管理能力。但是,从目前的情形来看,具体负责危机管理的行政机关是分散运作的,依然还有很多具体问题需要解决 。

  2、危机管理体系的形式化、表面化

  Clarke指出,官僚制存在着生产幻想文件(fantasy documents)的倾向(Clarke,2001)。通过这种幻想文件,可以形成一种信念,即“所有的状况都能够进行应对、都能够进行管制”。正因为如此,即便政策协调和政策情报共享体系从文件上来看是很完备的,但仍需要深入研究是否存在是幻想文件的可能性。

  2010年11月,发生了延坪岛炮击事件。当时的危机管理体系从文件上看是很完备的,不过从现实情况来看,有关部门并未按文件规定得以有效运作。与文件上的预案不同,当延坪岛遭到朝鲜炮击后,除采取军事措施外,军政民联合应对、居民躲避、救护等措施未能按预案步骤得以具体落实。当时,延坪岛警报设施、防空设施等并没有充分发挥作用。遭到朝军炮击后,延坪岛居民乱作一团,不知如何是好。特别是民防警报设施中的警报器居然没有拉响,这件事情曝光之后引起了多方质疑。

  当时的文件记录延坪岛上有19个防空设施,这些防空掩体可容纳1,300名居民。文件还指出,有专门人员负责引导人们有序前往防空设施进行躲避。但是,朝鲜炮击延坪岛时,只有计划中的一半人数大约760人进行了躲避。据事后调查,还存在防空设施老化、标志不够醒目、休息设施不完善、炊事用具和紧急粮食未配备等问题 。

  另外,军方与地方之间未建立起有效的合作机制,突发情况得不到快速传递,导致后续措施没有能够得到及时落实(行政安全部,2011)。文件上的内容之所以在实际状况下不能有效运作,主要是由于危机管理决策体系和组织的重复建设、分散配置和危机管理体系的形式化、表面化所造成的。

  3、危机管理与非常应对体制未能实现有机结合

  当前,非常应对体制存在的最大问题是考虑平时和战时之间的因素较少。换句话来讲,现行的非常应对体制对平时向局部战或全面战发展的中间过程考虑不足。非常应对体制实际上是国家层面的危机管理问题。这些问题的存在极有可能在应对战争或其它危机状况时,引起严重的混乱。

  其实,战争之外的危机状况是很难准确定义的。不但如此,还很难作为危机应对手段而使用军事力量。很显然,草率的军事行动容易造成双方均不愿意看到的军事对峙,致使局面极度恶化。因此,需要将应对危机提升到国家战略决策的高度进行考虑。只有这样,才可能对各种危机做出积极有效的应对。韩国的非常应对体制是针对南北韩全面战或局部战状况制订的。因此,除了全面战或局部战,非常应对体制就很难发挥其应有的作用。事实上,韩国现行的非常应对体制假定的情况出现的可能性并不大。但是,若朝鲜发动局部挑衅,韩国在使用军事力量时会受到各种限制。因此,在这种背景下,韩国能否有效进行危机管理确实让人怀疑。

  4、危机管理体系侧重于表面设计

  前面提到了韩国的危机管理体制存在的一些问题。其实,最成问题的是人们在研究危机管理解决方案时,只将目光集中在组织体系领域。具体来讲,就是重点关注如何构建起青瓦台危机管理控制塔。这种解决方案在2013年实施的韩美联合演习中,暴露出一些具体问题。演习中,韩美军队对有关机关应对恐怖活动等危机状况的能力进行了评估检验。在评估过程中,利用网络分析工具UCINET进行了研究。虽然由于军事事务的特殊性,研究结果有些不便公开、需要保密的内容。但是,有一些内容有必要向公众开放和公开。比方说,当遭到外部攻击后,损失不断扩大。这时,在调查攻击行为是否是恐怖活动的过程中,交流与合作主要集中在现场负责机关—青瓦台、外交部—驻美大使馆、国防部—联合参谋本部—国军医务司令部间进行。即便确认为恐怖活动之后,非军事领域与军事领域的信息流通也并不活跃,造成这种局面的主要原因在于事件负责机关与青瓦台的功能“过载”。另外,为了有效应对危机和紧急状况,政府组织实施的对内、对外Pol-Mil演练也得出了相同的结论。

  在Pol-Mil演练中,由players模拟各机关的职能和作用。通过演练,可以看出,政府有关机关在极为危急或紧迫的状况下,仍希望由上级做出判断。因此,当危机发生时,主要负责机关功能“过载”,职能过于宽泛。此外,很多事项均需最高决策者做出决策。针对上述问题,为了有效进行危机管理,今后在设计青瓦台危机管理组织时,还应考虑如何构建起可实现有关机关合作与协商的综合体系。

  三、危机管理发展方向

  大邱地铁火灾事故发生后,韩国开始全面推进危机管理体系建设。其实,在此之前,韩国的危机管理主要是战时危机的紧急应对。随着应对灾难和传统安全威胁的危机管理体系的建立,在很长一段时间,在国家的危机管理中,灾难领域和传统安全威胁领域所占的比重大体相当。但是,由于朝鲜的威胁日益加重,韩国的危机管理再次侧重于传统安全领域。前面已经提到朝鲜的威胁正在不断进化,韩国甚至面临朝鲜威胁与灾害等相互作用的多重威胁。面对如此复杂的情况,应如何改进和完善危机管理体制呢?针对这一问题,本文提出了国家危机管理发展的方向。

  (一)、完善相关法令,整合资源机构

  目前,韩国的国家危机管理综合指针是依据总统训令《国家危机管理基本指针》制订的,而针对各种危机的任务实施规定是依据相关法令制订的,所以很容易引发危机管理概念的混乱。由于韩国的危机管理大体上分为传统安全领域和灾害领域,因此各种法令也具体分为战时和平时状况、军事和非军事状况。危机管理既需要思想上的高度重视,同时也需要行动上的高度统一。很显然,以现有的危机管理模式,不利于做出快速反应,而将损失降低到最低限度。

  在韩国,与危机管理相关的机构和组织,也是零散无序的。这些机构管理的资源被分为战时应对资源、民防资源、国家核心基础设施保护资源等,从而影响到资源的使用效率。从最近的发展趋势来看,危机管理和非常应对体制是面向一揽子/一体化体制的。因此,韩国有必要借鉴和参考美国国土安全部提出的全方位危险处置(all hazard approach)原则。

  (二)、实现信息共享,确立明确的指挥体制

  包括美国在内,随着世界多数国家为了减轻政府压力,不断缩减财政,压缩政府规模,韩国也因此缩减了危机管理体制。然而,与组织机构裁减相反,危机管理需求却在持续增加。所以,缩减危机管理体制规模,也让韩国付出了昂贵的代价。鉴于此,政府应构建起在平时通过大量的社会组织网络收集危险情报、危机发生时能够有效应对的综合危机管理体系。

  对于综合危机管理体系而言,最为重要的是构建起整个国家的无线通信网。2003年,大邱地铁火灾事故发生后,为了能够在灾难现场实现各机关间的互联互通,行政安全部曾推进过无线通信网建设。但是,这一项目进展的并不顺利,而且最终被搁置下来 。尽管政府已明确表明建设联合无线通信网,但是现阶段该项目并未列入政府预算之中。因此,不难预计,国家灾难安全无线通信网建设将面临重重困难和诸多挑战(电子日报,2014年3月17日)。今后,政府应下大力气早日构建国家灾难安全无线通信网,并努力实现灾害领域与传统安全领域的互联互通与信息共享。

  2011年8月,朝鲜向北方限界线附近海域发动炮击。当时,朝鲜的突然炮击曾使韩方一度陷入混乱之中。很显然,为有效应对突发危机,韩国有必要改进危机应对的标准步骤。目前,韩国计划以八大领域321个机关(消防、警察、海警、军方、地方自治团体、应急医疗机关、液化气供应、电力供应)为对象,构建无线通信网。若以发展的眼光来看,该计划有必要重新设计,并加以扩充。具体来讲,就是在保证通信安全的前提下,最大限度地扩大无线通信网的覆盖范围,并具体明确无线通信网的指挥体系。其实,在应对危机的过程中,除政府外,民间力量同样可以发挥重要作用。美国在处理俄克拉荷马州爆炸案时,应急事故指挥官(incident commander)对所管辖的部门、其它政府机构及非政府部门进行了有效指挥。美国的危机管理机制之所以能够有效运作,主要是因为政府机构和组织、非政府部门都在统一的事故指挥系统(ICS: incident command system) 下展开行动(金恩成{音}、郑志凡{音}、安革根{音},2009,pp. 30-31)。美国的这种做法,对于韩国而言,同样具有重要的参考价值。

  (三)、需对危机管理保持高度的重视

  “有效的危机管理”需要解决集体行动的困境(collective action dilemma)问题。其实,重新设计了青瓦台控制塔,并不意味着就能够自动解决危机管理过程中存在的问题。总体来讲,青瓦台控制塔需要资源、人力、制度等方面的有效支撑。不过,由于涉及的范围过于宽泛,导致很难获得政治上的支持。在建立危机管理体系的过程中,会在某种程度上影响到市民的正常生活秩序,因而可能会引发市民的质疑和不满。所以,强行推进危机管理政策其实是不现实的。但是,现实情况又不允许将危机管理问题搁置起来。另外,政策决策者很容易盲目地希望危机状况不是出现在自己的任期内,而是在他人的任期内发生。正因为如此,政策决策者可能缺乏足够的动力去巩固和发展危机管理体制。

  当大众媒体曝光政府未能有效应对国家危机的相关情况时,人们就会很容易关注到危机管理问题,而且会强烈要求建立高效的危机管理体系。这时,政界往往会做出一些“强硬”姿态,让人觉得马上会发生巨大变化。不过,政界人士很快会被其他新的问题所左右。其结果,尽管危机管理项目是由政策决策者来启动,但是具体政策和措施却难以取得实质性成效。另外,能否得到公众的积极支持与配合也是一个未知数。所以,构建危机管理体制其实很容易陷入困境。整体来讲,政府内部对于危机管理问题的关注度不高,安保意识、风险意识较弱。今后,政府应当正视这些问题,努力提高市民的危机防范意识和应变能力,并对危机管理问题保持高度的重视。

  (四)、加强对危机管理体制的脆弱性分析及验证

  在危机管理领域,一直以来存在着很大争议,即正常事故理论(Normal Accident Theory)和高可靠性理论(High Reliability Theory)间的争议。正常事故理论主张,因现代社会存在技术上、组织上的复杂性,事故(accident)是无法避免的。高可靠性理论则主张,通过高强度的集中训练、大规模的投资、高新技术的广泛应用,可以预防事故的发生。核电站、太空开发计划、航母的运用等就是高可靠性理论的典型事例。

  基于正常事故理论,可以得出危机发生频率增加、危机产生与发展的必然性等结论。不过,在研究危机管理问题时,高可靠性理论更能发挥作用。需要特别注意的是,无论正常事故理论与高可靠性理论间的争议结果如何,都有必要深入研究危机管理体制中的薄弱环节。Comfort在研究9.11事件时,就曾利用建筑工程学中经常使用的脆弱性分析方式,对危机管理体制进行过深入分析(Comfort,2002,pp.98-107)。在建筑工程学中,建筑物并非突然一下子坍塌,而是首先承受一定程度的外部冲击,然后在超出某一限度后才坍塌。不同的要素对于外部冲击的承受力也是不同的,针对不同情况,可以得到各种情况下的脆弱性曲线(fragility curve)。社会对危机的承受力,与建筑物对外部冲击的承受力其实是相同的。

  Comfort指出,国家危机管理体制可从①目标共享②威胁分析的准确度③技术基础④体系内的组织流程⑤文化层面等五个方面进行脆弱性分析。如图-4所示,韩国国防研究院曾对网络危机的应对态势进行过脆弱性分析,结果显示,网络安全技术基础和威胁分析领域达到了较好水平,但是在目标共享、组织流程、文化(信息共享等)等领域距离预期有很大差距。如果对韩国的整个危机管理体制进行脆弱性分析,那么会得出什么样的结果呢?专家们普遍认为,会得出与网络危机应对态势脆弱性分析结果类似的答案。究其原因,图-4中得分较少的危机管理组织流程和文化(信息共享)领域是危机管理体制中根深蒂固的问题。

  因此,在研究国家危机管理体制发展方向时,有必要同时对整个体系进行脆弱性分析,并对脆弱性分析结果进行验证。为此,有必要设立专门委员会具体负责实施国家危机管理体制脆弱性的分析验证工作。

  结论

  危机和危机管理存在着概念上的混乱问题。大体上来讲,危机管理分为传统安保危机管理和灾害管理两大领域。虽然安保危机和灾害都在危机管理的范畴内,但是从应对措施和整体策略来看,可能会有所不同。在现代社会,危机样式发生了很大的变化,特别是韩国的情况,更是如此。可以说,朝鲜的传统威胁和非传统威胁已对韩国构成了日趋严峻的挑衅。另外,在传统安保领域,危机与灾害常常交叉和重叠发生,导致国家危机管理体制出现过载现象。

  面对新的挑战,韩国的危机管理体制有时会显得预见不足,应对乏力。目前,危机管理体制存在的主要问题包括政策协调职能不完善、危机管理体系流于形式、危机管理与非常应对体制未能有机结合、危机管理体系侧重于表面设计等等。针对这些问题,文章强调今后应完善相关法令,整合资源机构,实现信息共享,确立明确的指挥体制,持续对危机管理给予足够的重视,加强对危机管理体制的脆弱性分析及验证。

  过去,政府对传统安保与灾害交叉重叠的领域未给予足够的重视,主要是因为这两个领域一直以来被视为完全分开的不同领域。不过,危机与灾害事实上存在同时出现的可能性的。针对这种情况,国家危机管理体系也应做出相应的调整。过去,人们曾从学术的角度、从单纯的业务角度,对如何改进危机管理体制做了诸多研究。本文与以往的研究最大的不同是将改进危机管理体制与危机样式的变化联系起来。今后的研究应超出概念的范畴,基于实际数据与资料,继续进行深入分析研究,并提出更为合理的、科学的改进方案。

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